Народная законодательная инициатива является одной из форм прямой (непосредственной) демократии, наряду с референдумом и др. В отличие от представительной демократии, при которой власть народа осуществляется через представляющие его государственные органы, прямая демократия предполагает принятие государственных решений самими гражданами.
Народная законодательная инициатива представляет собой право определенной группы избирателей предложить проект закона, который подлежит обязательному рассмотрению парламентом. При этом парламент, как правило, может принять любое решение: согласиться с проектом, внести в него поправки или отклонить его. Этим народная законодательная инициатива отличается как от референдума, решение которого имеет силу закона, так и от права на обращения в органы власти с предложениями (петициями), которые предполагают ответ, но не требуют обязательного рассмотрения на уровне законодательной власти.
В России народная законодательная инициатива – это явление новое, хотя простые обращения (заявления, жалобы) в органы государственной власти практиковались довольно давно. В Конституции РФ 1993 года также закреплено право граждан на обращения в органы власти (ст.33), а упоминание народной законодательной инициативы как формы непосредственной демократии отсутствует. В то же время, поскольку непосредственное осуществление власти народом является основой нашего конституционного строя (ст.3), есть возможность дополнительно раскрывать способы выражения этой власти в специальных законах. На федеральном уровне такие законы приняты в отношении референдумов. Народная законодательная инициатива в федеральном законодательстве еще не получила правового закрепления. В этом отношении регионы России обогнали центр, поскольку во многих субъектах федерации народная инициатива уже стала правовой нормой. Эта форма прямой демократии установлена не менее чем в 20 субъектах РФ (см. таблицу), что можно считать достаточно широким распространением нового для нашей страны института власти.
Отсутствие федерального регулирования народной законодательной инициативы открыло для регионов свободу творчества, что привело к значительному разнообразию определений этой формы прямой демократии в разных субъектах федерации. Народная законодательная инициатива называется также «народная законотворческая инициатива» (Иркутская область), «народная правотворческая инициатива» (Липецкая, Ярославская, Калужская области), «народная инициатива (граждан)» (Томская область), «законодательная инициатива» граждан (Тамбовская, Липецкая, Волгоградская, Свердловская, Астраханская, Смоленская, Омская области). При этом в Уставе Волгоградской области существует также «гражданская инициатива», которая является формой обращения (заявления), поскольку не предполагает обязательного рассмотрения законодательного предложения в парламенте. Похожая ситуация в законодательстве Кемеровской области, где речь идет о законодательном предложении. Кроме того, нельзя считать народной законодательной инициативой право вносить законопроекты, предоставленное почетным гражданам (Санкт-Петербург, Камчатская область), а также общественным организациям (в том числе коренных и малочисленных народов) (Корякский автономный округ, Приморский край, Республика Карелия, Белгородская область) и профсоюзам (Тульская область). В данном случае субъекты законодательной инициативы выступают либо как частные лица, либо как организации, то есть в обоих случаях отсутствует элемент народовластия. В Уставе Костромской области вводится понятие «народная инициатива», которая включает в себя и обращения граждан, и сходы, и предложения по законопроектам.
Несмотря на большой разброс в названиях, в основу большинства региональных подходов положена соответствующая практика, сложившаяся в развитых демократических странах Европы. В соответствии с ней для осуществления законодательной инициативы сначала образуется инициативная группа, которая официально регистрирует инициативу, а затем эта группа собирает определенное количество подписей в поддержку инициативы. Затем инициируемый документ и подписи направляются в представительный орган власти, который рассматривает инициативу и принимает по ней решение. Эта практика народной законодательной инициативы нашла отражение в российском региональном законодательстве. Вопрос о том, кто может выступить с народной законодательной инициативой (быть субъектом законодательной инициативы), во всех регионах решен примерно одинаково – это граждане, проживающие на соответствующей территории и обладающие активным избирательным правом. Различия народной законодательной инициативы в региональном законодательстве связаны с определением содержания инициативы и процедуры ее осуществления.
С точки зрения содержания народная инициатива может быть оформленной (сформированной) и неоформленной (несформированной). Оформленная инициатива представляет собой постатейно составленное предложение проекта нормативного акта; неоформленная – общее пожелание, общие принципы проекта, по которому должно высказаться представительное учреждение. В разных субъектах РФ установлена либо оформленная инициатива (Алтайский край, Ярославская, Брянская, Омская области, г. Москва), либо оба варианта (Волгоградская, Калужская области), либо в силу очень общего описания существует неопределенность по этому вопросу (Тамбовская, Липецкая, Томская, Костромская, Астраханская, Иркутская, Кировская, Магаданская, Смоленская области, Еврейская автономная область, Республики Хакасия, Удмурдская, Тыва, Приморский, Краснодарский и Красноярский края).
К содержательной стороне народной законодательной инициативы относится также определение того, по каким вопросам она может осуществляться. В ряде субъектов РФ на этот счет установлены ограничения, которые связаны с разделением полномочий между Российской Федерацией и регионами (Волгоградская, Ярославская, Брянская области, Алтайский край). В Свердловской и Омской областях установлены особые правила для законодательной инициативы по внесению изменений в региональные Уставы (требуется большее число подписей в поддержку).
Говоря о процедурах народной законодательной инициативы, в первую очередь необходимо отметить, что в законодательстве лишь нескольких субъектов РФ она описана достаточно подробно, чтобы служить реальным механизмом осуществления народом своей власти (Волгоградская, Ярославская, Брянская, Калужская области, г. Москва, Алтайский край). В остальных случаях региональное законодательство, как правило, ограничено установлением минимального числа граждан, поддержка которых необходима для рассмотрения инициативы соответствующим парламентом. Для определения легитимного количества голосов применяется два подхода:
- указание абсолютного числа граждан, которые должны выступить в поддержку инициативы (Свердловская, Брянская, Калужская, Астраханская, Смоленская, Омская области, Удмурдская Республика и Республика Тыва, Краснодарский край, Еврейская автономная область);
- указание процента от числа зарегистрированных избирателей (Липецкая, Томская, Ярославская области, Алтайский край, Приморский край, Республика Хакасия).
При этом число необходимых подписей колеблется от одной тысячи (Калужская область) до 100 тысяч (Краснодарский край), и от 0,1% (Приморский край) до 5% (Республика Хакасия).
Отвечая на вопрос о том, какой из названных способов определения необходимого числа граждан является наиболее оптимальным, В.В. Комарова пишет: «…установление абсолютного числа граждан значительно упрощает дело, поскольку освобождает инициативную группу и представительный орган власти (или избирательную комиссию) от необходимости вычисления процентного отношения и ведения споров, от какого числа избирателей необходимо вычислять конкретный процент. Применение процентного отношения в какой-то мере объективизирует ситуацию. Необходимо только унифицировать это число для всех гражданских инициатив соответствующего уровня и выразить его в абсолютном числе для упрощения подсчетов и исключения споров».
Рассмотрим более подробно механизм законодательной инициативы в тех субъектах РФ, в которых он определен. Начнем с того, как запускается весь процесс. В Брянской и Ярославской областях и в Москве это осуществляет инициативная группа граждан количеством не менее 20-ти, 5-ти и 50-ти человек, соответственно. В Калужской области субъекты законодательной инициативы должны сначала о ней заявить и опубликовать свой проект, а затем уже создают инициативную группу (5 человек). Особая ситуация в Алтайском крае, где прежде готовится ходатайство о возбуждении процедуры законодательной инициативы, которое должно быть подписано не менее чем тремястами гражданами. Затем проводится рассмотрение ходатайства, экспертиза и публикация законопроекта. И лишь после этого создается инициативная группа по сбору подписей. По поводу состава инициативных групп никаких особых требований нет – во всех регионах это должны быть граждане-избиратели.
Для сбора подписей во всех четырех регионах, в которых есть проработанный механизм законодательной инициативы граждан, утверждены соответствующие бланки. Срок для сбора подписей в Брянской области и Алтайском крае составляет 2 месяца, в Ярославской области – 30 дней, а в Калужской области срок не установлен. Проект законодательной инициативы вместе с подписями передается в Брянской области сразу в областную Думу, в Ярославской области и Алтайском крае – в Избирательную комиссию для проверки подписей, и уже оттуда поступает в представительный орган власти. В Калужской области законодательная инициатива осуществляется через депутата Законодательного Собрания.
Рассмотрение народной законодательной инициативы в представительных органах государственной власти регионов, как правило, осуществляется так же, как и любого другого законопроекта. Хочется отметить как положительный момент, что в Уставе Волгоградской области указано, что «законопроекты и предложения, направленные в областную Думу в порядке реализации права законодательной инициативы граждан, рассматриваются Думой в первоочередном порядке». Кроме того, в Брянской области и Алтайском крае предусмотрено, что в случае, если представительный орган власти откажется придать законопроекту силу закона, то проект выносится на региональный референдум.
Завершая обзор, можно сказать, что в отношении народной законодательной инициативы в России сложилась редкая ситуация, когда региональное законодательство оказалось впереди федерального. Хотя во многих регионах это пока только правовая декларация, закрепленная в Уставе или Конституции, без определения четкого механизма осуществления, это открывает путь для дальнейшего движения по пути к развитию институтов прямой демократии.
